Riforma Cooperazione: Analisi del Testo Tonini e proposte migliorative del CINI

11 gennaio 2008

Oggetto: Audizione CINI, 3° Commissione Esteri del Senato,
7 febbraio 2008

Come abbiamo più volte ricordato, il CINI ritiene urgente una Riforma del settore della cooperazione allo sviluppo in Italia e crede molto nella possibilità che sia un testo parlamentare a svolgere e portare a termine questo compito.
Per questo motivo abbiamo sin dall’inizio seguito il dibattito e ora desideriamo porre all’attenzione di questa Commissione alcuni elementi di commento sulla proposta uscita dal Comitato ristretto ed ora alla vostra attenzione.

Desideriamo innanzitutto evidenziare alcuni elementi positivi che, seppure in maniera incompleta, danno però il senso della riforma e il carattere di novità. Tra questi senza dubbio riteniamo di grande importanza l’affermazione della responsabilità, dell’unitarietà e del coordinamento della politica di cooperazione in capo al Ministro degli Esteri, che rafforza il suo ruolo nei rapporto con banche e fondi di sviluppo e negli indirizzi del Fondo Europeo di sviluppo. A questo si aggiungano i riferimenti al principio del partenariato, al superamento degli aiuti legati, all’istituzione della figura del Viceministro, che può sedere in Consiglio dei Ministri e alla previsione di un documento di programmazione pluriennale approvato collegialmente dal Consiglio dei Ministri. Ultimi ma non per importanza sono l’inserimento di novità come l’istituzione di un Ente – l’Agenzia – che opera in autonomia di bilancio e l’esplicito riferimento alla coerenza delle politiche.

Se questi sono elementi positivi, che riteniamo sicuramente ancora migliorabili nel dibattito, molti sono invece i punti che necessitano un dibattito più approfondito.

SPUNTI DI RIFLESSIONE E COMMENTI AL DDL DI RIFORMA DELLA COOPERAZIONE

Il CINI, nel documento del 2 ottobre 2007 “Le proposte del CINI per la Riforma della cooperazione allo sviluppo italiana”, auspica una Riforma veramente innovativa, imperniata sulla lotta alla povertà. Sui principi il CINI ha chiesto un chiaro riferimento al partenariato e l’esclusione esplicita delle spese militari e della pratica degli aiuti legati.

Dal punto di vista della responsabilità politica, il CINI sostiene l’istituzione di una figura di livello governativo che sieda in Consiglio dei Ministri e dal punto di vista attuativo l’istituzione dell’Agenzia e la creazione di un Fondo unitario. Il CINI ritiene che debba essere perseguita una politica di cooperazione lungimirante e trasparente, legata all’attuazione di un piano pluriennale, e che porti a coerenza le altre politiche dei diversi Ministeri.

Infine il CINI chiede che sia  riconosciuto e valorizzato appieno il ruolo della società civile del sud e nord del mondo non solo come implementatore ma come soggetto con esplicita capacità di interlocuzione politica.

Criticità

Nell’architettura istituzionale delineata, il Testo Tonini presenta alcune criticità, di seguito riportate:

Premessa
•    Il Testo non è una riforma organica della disciplina della cooperazione poiché la 49/87 non viene abrogata e continua a disciplinare molti aspetti, ad esempio, per i  prestiti concessionali.
•    Il Testo non separa chiaramente le responsabilità tra il momento della pianificazione e quello della realizzazione. Il CICS, Ministero degli Affari Esteri rappresentano l’istituzioni in cui pianificazione e realizzazione si sovrappongono, determinando la mancata fondamentale distinzione tra momento politico della programmazione e momento funzionale dell’attuazione. Infatti il CICS approva tutte le iniziative di cooperazione ed il MAE impartisce all’Agenzia direttive dettagliate e vincolanti.
•    Il procedimento di approvazione delle specifiche iniziative non è lineare e non chiarisce come avviene la fase istruttoria.

CICS
•    Il mandato del CICS – dalla composizione ministeriale incompleta (manca ad esempio il Ministero della Salute) – duplica e vanifica le responsabilità esclusive di programmazione, controllo e coordinamento che il MAE si vede riconosciute dal testo stesso, in un’evidente contraddizione tra l’art. 3,2 e  l’art 6-bis1.
•    Pur essendo per sua natura un organismo d’indirizzo strategico/politico, non è previsto un chiaro coinvolgimento del CICS nella fase di programmazione. Al contrario, gli si attribuiscono funzioni di micro-management, che sviliscono le sue potenzialità. In pratica, nonostante la presenza di un documento di programmazione approvato collegialmente, il CICS approva tutte le iniziative che vengono trasmesse al Ministero che le trasmetterà all’Agenzia per l’esecuzione.

Indirizzi della politica di cooperazione
•    Il documento di programmazione triennale, che è cruciale per la condivisione politica della programmazione della politica di cooperazione, non fa riferimento alle strategie ed allocazioni per paese, alle previste cancellazioni del debito, concessione dei prestiti e neppure al perseguimento della coerenza tra le politiche.

Fondo Unico
•    Il Fondo Unico è limitato principalmente alle disponibilità della legge 49/87 – circa il 22% dell’aiuto pubblico complessivo.

Attuazione degli indirizzi di cooperazione
•    Non si individua un organismo responsabile dell’attuazione del documento di programmazione poiché il Ministero degli Affari Esteri è solo responsabile della politica di cooperazione mentre l’Agenzia esegue i  progetti.
•    L’Agenzia non è l’ente responsabile dell’attuazione della programmazione ma è uno dei possibili soggetti esecutori delle attività di cooperazione.
•    L’Agenzia non dispone di strutture territoriali, escludendo di fatto una gestione decentralizzata delle iniziative.
•    Non viene fatto alcun riferimento alla valutazione indipendente.

Attori della cooperazione
•    Il ruolo della società civile è limitato all’implementazione dei progetti e all’eventuale parere in fase di programmazione.
•    Non si prevede la possibilità per le organizzazioni di Paesi partner di avere accesso alle risorse della cooperazione italiana.

Raccomandazioni per il DDL

Il CINI raccomanda di:

Principi fondamentali e finalità
•    specificare chiaramente che l’aiuto italiano è slegato, pur precisando che tende a privilegiare l’impegno di beni e servizi (Art 1,2);
•    inserire un riferimento esplicito al principio di titolarità (ownership);

Indirizzo politico, governo e controllo della cooperazione allo sviluppo

•    escludere la partecipazione della società civile dal CICS, che deve conservare la sua natura istituzionale;
•    coinvolgere il CICS nella fase di programmazione;
•    potenziare la funzione del CICS nella verifica della coerenza delle politiche rispetto agli obiettivi di cooperazione (Art 6-bis);
•    rendere più completo il documento triennale di programmazione per la politica di cooperazione includendo le previsioni di cancellazioni dei debiti, le erogazioni  di crediti, le erogazioni verso banche e fondi di sviluppo, gli stanziamenti e gli orientamenti strategici per paese o regione e gli impegni di tutti i Dicasteri volti ad assicurare la coerenza (Art 3,2);
•    specificare che al Ministro degli Esteri sono attribuite anche le competenze sui crediti d’aiuto, secondo art.6 Legge 49/87 (Art 3,3) e che cura le relazioni con gli organismi multilaterali (Art 9,1);
•    coinvolgere il Ministro dell’Economia fin dalla fase iniziale della programmazione triennale (Art 3,5);
•    rendere più stringente la relazione tra il piano triennale e l’attività del Ministro degli Esteri di controllo e vigilanza de “l’attuazione del documento triennale” (Art 3,3);

Fondo Unico
•    fare affluire nel Fondo Unico tutte le disponibilità del bilancio a qualunque titolo e in qualunque ambito connesse alla cooperazione allo sviluppo, incluse quelle per assicurare la partecipazione italiana a banche e fondi (Art 6,2);
•    attribuire all’Agenzia la gestione esclusiva del fondo unico;

Agenzia
•    individuare nell’Agenzia l’organismo responsabile dell’attuazione del documento di programmazione ( Art 3,2);
•    escludere che il Ministro degli affari esteri possa impartire all’Agenzia direttive dettagliate relative all’implementazione (Art 14,3, a);
•    attribuire all’Agenzia la capacità di approvare tutte le attività di sviluppo, incluse le erogazioni a Banche e Fondi di sviluppo, secondo quanto stabilito dal documento di programmazione (Art 14,4 f);
•    attribuire all’Agenzia la capacità di operare in autonomia e in regime di deroga alle norme sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato.
•    far gestire il Fondo rotativo all’Agenzia, secondo quanto previsto dall’art 6/49 (Art 9,1)
•    istituire strutture territoriali per l’Agenzia responsabili della fase di attuazione del documento di programmazione (Art 14,8);
•    istituire un ufficio indipendente per la valutazione delle iniziative bilaterali e multilaterali (Art 14,4 e);

Partecipazione della società civile
•    riconoscere le organizzazione dei Paesi partner come attori della cooperazione (Art 15);
•    rendere obbligatorio il parere della Consulta della società civile nella fase di programmazione (Art 16,3);
•    prevedere che il CICS acquisisca anche il parere della Consulta per valutare la coerenza delle politiche rispetto agli obiettivi di cooperazione (Art 6-bis);
•    prevedere che l’Agenzia attivi forme di consultazione con la Consulta anche nella fase attuativa del documento di programmazione.